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Posts Tagged ‘Tribunal Constitucional’

Hoy he estado repasando la STC 197/2014 en la que se declara la constitucionalidad de la reforma del Estatuto de Autonomía para Castilla-La Mancha que redujo el número de diputados en las Cortes autonómica al que determinara la Ley Electoral entre un mínimo de 25 y un máximo de 35.

La sentencia es larguísima en cuanto a los antecedentes de hecho y en los fundamentos jurídicos es prolija en responder a las máculas de constitucionalidad menores antes de abordar el principal: si ese número de diputados respetaban la exigencia de proporcionalidad en las elecciones autonómica ex art. 152.1 CE, con las modulaciones que el propio artículo señala.

Los altos tribunales son muy precavidos en cuestiones relativas al sistema electoral, porque un pronunciamiento muy preciso podría limitar al Legislativo de tal manera que el tribunal sería el nuevo legislador positivo. Ésta es una de las causas que hacen casi imposible un pronunciamiento general del Tribunal Supremo de los Estados Unidos sobre el “gerrymandering” y aquí que el Tribunal Constitucional no entrara de verdad en la cuestión de la proporcionalidad. Es un motivo loable, dejar al Legislativo su lugar, pero este empeño puede no ser tan impecable en determinadas circunstancias.

Los recurrentes presentaron una serie de simulaciones y proyecciones que mostraban que el nuevo sistema emanante de la Reforma del Estatuto consagraba un sistema mucho menos proporcional y en consecuencia menos plural. Arguyeron que se aplicaba de hecho una barrera o umbral mucho mayor, porque a la hora de que una candidatura obtuviera un diputado, iba a requerir muchos más votos.

El Tribunal Constitucional, con la ponencia del magistrado Fernando Valdés Dal-Ré, determina sorprendentemente que solamente se puede hablar de violación de la proporcionalidad a través del umbral, cuando el umbral esté establecido normativamente. Es un argumento que contradice la trayectoria del Tribunal que busca más la realidad de la norma sometida a su juicio y su virtualidad que su dicción literal.

Cualquier conocedor de los diversos sistemas electoral vigentes en España es conscientes que los umbrales electorales establecidos normativamente (el número mínimo de votos recibidos para poder ser contado en la adjudicación de escaños) tiene poca eficacia en las Elecciones Generales o Autonómicas y sí cierta importancia en las Locales. Ello no quiere decir que no haya umbrales electoral, pero son fácticos. Una norma aparentemente neutra, aplicada a una realidad no neutra, deviene en no neutra.

El segundo elemento negativamente sorprendente del pronunciamiento del Tribunal Constitucional es el rechazo de las proyecciones y simulaciones planteadas a la hora de justificar la mayor o menor proporcionalidad de un sistema electoral. El Tribunal argumenta que su control es a priori y abstracto y que esas proyecciones y simulaciones quieren llevar el juicio de constitucionalidad al control a partir de un caso hipotético. Parece convincente el argumento si no nos hubiéramos encontrado sentencias dictadas expresamente sobre situaciones hipotéticas que la aplicación de una norma pudiera producir. Salvo una incongruencia gruesa, como que una ley establezca la mayoría de edad a los 45 años, que es evidente y no necesita de nada más que la mera contrastación, en el resto de los juicios de constitucionalidad dimanantes de un recurso, la hipótesis y sus consecuencias son precisas a la hora de razonar la constitucionalidad de una norma.

Pero el tercer elemento es el peor. Mantiene la sentencia que la exigencia de la proporcional es un objetivo irrealizable. Se refugia el Tribunal en que la proporcionalidad perfecta es imposible de conseguir, algo obvio, para considerar la proporcionalidad algo así como un ideal regulativo sin fuerzas normativa, salvo que se establezca un sistema mayoritario, lo cual entraría dentro de la categoría de transgresión grosera que antes se indicaba.

El Constitucional viene a decir que todo lo que no sea establecer un sistema mayoritario y no tenga unos umbrales normativos vergonzosos, es proporcional. Cabría haber esperado de este órgano algo más de finura a la hora de definir qué es proporcional, en primer lugar porque una definición negativa es de malos juristas y, en segundo lugar, porque es fácil que se presenten sistemas electorales muy poco proporcionales.

También hay que señalar que los recurrentes hicieron una interpretación poco precisa del artículo 152.1 CE. Este precepto no ordena la proporcionalidad, con una salvedad, en los resultados de las candidaturas, sino en el reparto de los diputados entre las circunscripciones.

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Ayer me enteré de que se ha abierto, en una plataforma destinada al crowdfunding, una aportación para financiar el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional de Cayetana Álvarez contra la decisión del Congreso de no incluir en el Diario de Sesiones la bonitas palabras que la ex portavoz del PP dedicó al padre de Pablo Iglesias.

Ante esto me surgen varias ideas.

Cayetana Álvarez es del tipo de personas que quieren que los demás paguen sus asuntos. Mencionó el asunto de la financiación de este recurso en su rueda de prensa después de ser cesada como portavoz y ahora seguimos con lo mismo. Entiendo que el Partido Popular pague los gastos de los recursos que decidan llevar adelante, no los que cada diputado considere oportuno. Las decisiones individuales deben ser pagadas individualmente: no tiene sentido decidir una cosa para que la pague otro (asumir las consecuencias de ser libre es parte de la madurez).

¿Por qué Álvarez considera necesario ese recurso y esencial esas insultantes palabras queden para la historia en el Diario de Sesiones? La ex portavoz del PP se encuentraba protegida por la inviolabilidad parlamentaria al proferir esas palabras por la inviolabilidad parlamentaria, que es un garantía de la libertad de los diputados, lo cual da tranquilidad penal a Álvarez, salvo sorpresa mayúscula.

Ella quiere que el Diario de Sesiones diga lo que ella no se atreve a decir fuera de la sede parlamentaria, porque de esto trata todo el asunto: Álvarez no tiene el valor suficiente para repetir esa expresión fuera de su actividad como diputada, porque entonces sí podía tener algún que otro problema con la Justicia. Esta actitud prueba que no está segura de lo que dijo, porque si ello fuera verdadero siempre podría argüir la “exceptio veritatis”. Si tan importante es lo dicho, debería decirlo en todos los lugares y a todas horas.

Desea mantener vivo este insulto, porque es una de las parte más importantes y grandes de su capital político. Fuera de un papel destacado no tiene mayor capital político que un insulto. No digo que yo haga personas que la valoren por insultar y que incluso aporten dinero para que conste en el Diario de Sesiones, pero es muy triste tener que construir un perfil político sobre descalificar al padre de un oponente político.

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Después de publicar el otro día una entrada sobre los bloqueos constitucionales que existen en nuestro sistema político y de mantener que la única forma razonable era reformar la Constitución (una idea quimérica), dejé sin señalar alguna posible solución a los bloqueos.

No lo puse porque estoy cansado de leer propuestas, generalmente de reforma electoral, que se fundan en la reforma constitucional, algo que el devenir político prácticamente le ha prohibido al pueblo español. Siendo cierto esto, creo que en la posible solución que proponga, podemos profundizar en el análisis de nuestra estructura constitucional y política en torno al bloqueo.

1. Bloqueo y parálisis

Nuestra Constitución incentiva el bloqueo. ¿Por qué digo esto? Porque el coste político de bloquear una institución es prácticamente nulo, ya que hay mecanismos constitucionales y legales que lo eliminan.

En principio la consecuencia necesaria de bloquear una institución debería ser paralizarla, pero nuestra Constitución, leyes y la práctica político-administrativa han imposibilitado el bloqueo.

2. Los mecanismos de prórroga

Si no se consigue investir a un Presidente del Gobierno, entonces la ley prevé un gobierno en funciones que puede mantener viva a la Administración y los tribunales han sido generosos a la hora de interpretar las facultades del gobierno en funciones que están definidas por una Ley, no por la Constitución, y que muchos entienden que pudieran ser plenas.

La Administración, que es lo fundamental, sigue funcionando sin alteración y la vida de los ciudadanos no se ve afectada por tener un gobierno en funciones.

Además el gobierno en funciones, que no tiene capacidad de presentar proyectos de Ley, sí tiene el instrumento del Decreto-Ley que es tanto una forma de innovación legislativa como un modo de iniciativa legislativa (ya que el Congreso puede decidir el trámite como proyecto de Ley). Junto a ello está intacta la capacidad de iniciativa de los grupos parlamentarios.

Pero si las garantías antes señaladas para que no haya coste social ni político del bloqueo institucional parecen pocas, la propia Constitución prevé la disolución automática de las Cortes en caso de no haber investido un Presidente tras dos meses después de la primera votación y la convocatoria de elecciones. De hecho bloquear puede ser lo mejor que se haga cuando se tienen buenas perspectivas electorales en caso de disolución automática.

Nuestra Constitución establece la prórroga automática de los Presupuestos Generales del Estado para que, si los nuevos no están aprobados cuando termine la vigencia de los últimos, permanezcan en vigor y todas las administraciones y todos los servicios cuenten con los cauces oportunos de financiación. Teniendo en cuenta que siempre caben modificaciones parciales de los Presupuestos prorrogados, incluso a través de Decreto-Ley, los efectos nocivos de la no aprobación de los Presupuestos Generales del Estado en su momento se amortiguan. Si hubiera un cierre, los incentivos para no aprobar los Presupuestos disminuirían.

Constitucionalmente los magistrados del Tribunal Constitucional tienen un mandato de nueve años. En 2007 se modificó el artículo 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional añadiendo un apartado tercero que establecía la prórroga automática del mandato de los magistrados si no se había producido la renovación en tiempo y forma. Esto evita la parálisis del Tribunal o que tenga que operar con un número muy reducido de magistrados, pero no desincentiva el bloqueo.

El mandato de cinco años de los vocales del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) no concluye el día que llega a esos cinco años, pues si la cámara que lo ha elegido o las dos cámaras no ha realizado la elección cuando llegue esa fecha, el mandado queda prorrogado. A falta de previsión constitucional en 2013 se estableció así en el artículo 570 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. El CGPJ sigue ejerciendo sus funciones sin ningún límite a pesar de tener un mandato prorrogado, como sucede en el Tribunal Constitucional. Bloquear la renovación del CGPJ no tiene ningún coste en término de parálisis.

3. La ambivalencia de la prórroga

Nuestra Constitución establece la prórroga presupuestaria y una amplia continuidad del gobierno para evitar el cierre de la Administración, esto es, para que una crisis política no desemboque en un cierre de la Administración y que servicios fundamentales como la Sanidad, la Educación o la Seguridad Ciudadana dejen de prestarse porque no hay dinero presupuestado con el que pagar a sanitarios, docentes, policías o guardias civiles, ni para mantener la infraestructura activa.

Entiendo que los constituyentes establecieron estas dos prórrogas precisamente para que un bloqueo político no tuviese duros efectos sobre la ciudadanía y que la presión para que no haya cierre, ejercida por un grupo sin mucha conciencia, le dé ventaja negociadora a unos sobre otros. El legislador orgánico ha seguido este principio, en una interpretación teleológica de la Constitución, al establecer las otras dos prórrogas indicadas.

Esta elección de los constituyentes, absolutamente defendible, tiene su coste que es la institucionalización de la prórroga al crear minorías de bloqueo no difíciles de alcanzar (sólo es necesario un actor) y que el bloqueante no suele tener ningún “castigo”.

4. ¿Hay alternativas?

Naturalmente hay alternativas. Existen caminos intermedios entre la prórroga sin fin y el cierre. Se pueden enunciar varios intermedios, aunque yo solamente voy a mencionar algunos sobre los que he pensado, aunque desgraciadamente requerirían reforma constitucional.

En la cuestión de la investidura cabe adoptar el sistema vasco-asturiano que es más difícil de bloquear y genera fuertes incentivos para el acuerdo. Este sistema admite una pluralidad de candidatos a la investidura y los diputados pueden votar a unos de los candidatos o en blanco, saliendo elegido el que en la primera ronda obtenga la mayoría absoluta y en la segunda ronda el más votado. Intentar bloquear la investidura no tiene sentido, porque se facilitaría la investidura del oponente.

Respecto a los Presupuestos Generales del Estado cabe recoger la solución a los bloqueos presupuestarios que se da en el ámbito municipal (art. 197 bis. 5 LOREG) que permite a los alcaldes unir los presupuestos a una moción de confianza, de forma que en el caso del rechazo de los presupuestos se habrá de presentar y prosperar una moción de censura al alcalde en el plazo de un mes. En el caso de no presentarse o no prosperar, los presupuestos se entenderán aprobados y el alcalde dotado de confianza por la corporación. La inspiración tomada del tercer párrafo del artículo 49 de la Constitución de la V República Francesa es evidente. Una solución de este tipo podría plantearse a nivel nacional.

Las mayorías exigidas para la renovación del Tribunal Constitucional son extremas y más para un organismo que se renueve una tercera parte cada tres años, de modo que un vuelco en su composición no es posible, salvo que se acumulen renovaciones pendientes. Exigir mayoría absoluta podría ser una buena idea, porque amplias los posibles acuerdos y desincentivas los bloqueos, al poderse el bloqueante quedar fuera del acuerdo. En el caso de una renovación por tres quintos el mandato podría ser superior a si se hace por otra mayoría, incentivando así los grandes acuerdos.

Algo similar podría hacerse en el CGPJ, aunque no estaría de más que la renovación no fuera total.

5. En definitiva no hay que elegir entre un sistema político basados en las prórrogas automáticas y la falta de incentivos a pactar o la amenaza del cierre de las instituciones o el fin de las disponibilidades presupuestarias. Los acuerdos pueden ser incentivados de múltiples formas como un mandato más prolongado y desincentivados por la posibilidad de una mayoría menor. Un sistema político maduro no debe permitirse convertir en normal lo que son mecanismos de seguridad, por si falla los procedimientos ordinarios.

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Cuando España ingresó en las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986 le correspondía designar dos comisarios. El entonces presidente, Felipe González, designó a Manuel Marín (PSOE) y a Abel Matutes, a propuesta de Alianza Popular. Hasta que las sucesivas ampliación no redujeron el número de comisarios a uno por Estado-miembros, los dos grandes partidos se repartieron los dos puestos.

El esquema con el que se perfiló la Constitución de 1978 preveía que iba a haber dos grandes partidos, que se apoyarían en fuerzas regionalistas o nacionalistas para alcanzar la mayoría en el Congreso, cuando por sí mismos no lograran una mayoría absoluta. El otro partido haría de oposición hasta llegar al gobierno. Lo que se llamó bipartidismo imperfecto.

Pero el bipartidismo imperfecto era para la gestión cotidiana y las leyes ordinarias y orgánicas. Cuando había de tocarse uno de los puntos fundamentales del diseño institucional, nuestra Constitución comienza a exigir unas mayorías parecidas o iguales a las necesarias para la reforma constitucional. La designación de los vocales de extracción parlamentaria del CGPJ o los magistrados del Tribunal Constitucional requieren el acuerdo entre las que se preveían ser las dos grandes fuerzas y que juntas siempre llegarían a reunir cualquier mayoría cualificada. Existía esa conciencia, con alguna cosa para los nacionalistas, de que había temas donde se repartían las posiciones con una pequeña prima para el que estuviera en el gobierno.

A mitad de los noventa, con una renovación del Tribunal Constitucional, el sistema implícito se rompió totalmente t, desde entonces, cada renovación de órganos constitucionales se vive un largo periodo de bloqueo. Es cierto que existe un mandato, pero también lo es que no tiene sanción su incumplimiento y que las previsiones constitucionales prevén el ejercicio del bloqueo.

El cambio de sistema de partidos, al menos en la actualidad, hace mucho más difícil el acuerdo y más cuando los dos grandes no llegan por sí mismos a las mayorías. Hay cientos de incentivos para no negociar, para no transigir, y todos los partidos tienen retaguardias que proteger, que antes no existían.

¿Qué soluciones se pueden encontrar? Dentro del actual esquema constitucional no hay ninguna, pues el sistema incorpora numerosos vetos en determinadas partes del sistema político. O se vuelve al acuerdo, algo difícil, o bien se plantea una reforma constitucional que desincentive los bloqueos, a cambio de una pérdida de poder.

En vez de exigir grandes mayorías se pueden pedir menores mayorías, pero con mandatos más cortos. Prohibir el voto en contra de una investidura, admitiendo la pluralidad de candidatos y que sea elegido el que más apoyos tenga. En definitiva la idea es que el que pueda romper el bloqueo del otro, tiene que perder algo por el camino.

Pero desgraciadamente en España hay una gran cantidad de cuestiones, algunas de menor calado, que están presas de un bloqueo mayor, el de la reforma constitucional, que hace que nuestra Constitución poco a poco responda menos a las necesidades presentes y aporta más soluciones que los problemas que crea.

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