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Posts Tagged ‘Tribunal Constitucional’

El Tribunal Superior de Justicia de Aragón ha sido uno de los órganos judiciales que en más ocasiones ha rechazado ratificar o ha ratificado decisiones de no ratificación de las medidas que les eran presentadas por las autoridades sanitarias aragonesas.

A lo largo de este mes de octubre el Gobierno de Aragón ha aprobado dos normas con rango de Ley con normas y medidas para el control de la pandemia de Covid-19. El primero de ellos´, el Decreto-Ley 7/2020 de 19 de octubre, establece el régimen jurídico de actuación para las autoridades aragonesas, un régimen que aunque temporal, puede no estar conforme con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de la imposibilidad de establecer regímenes indefinidos por medio de Decreto-Ley.

Pero lo más preocupante de este Decreto-Ley es su artículo 34 que habilita a confinar por medio de norma reglamentario o con rango de Ley. ¿Cuál es el problema? Pues que un confinamiento por medio de una norma con rango de Ley no es revisable por parte de los tribunales, sino solamente es competencia del Tribunal Constitucional.

De conformidad con el artículo 34 se dictó el confinamiento de las ciudades de Huesca, Teruel y Zaragoza por medio del Decreto-Ley 8/2020, de 21 de octubre.

Las exposiciones de motivos de ambos Decretos-Leyes se esfuerzan en fundamentar sobre la jurisprudencia del Tribunal Constitucional la modulación de los derechos fundamentales y las libertades públicas, prescindiendo eso sí de mencionar el artículo 86.1 de la Constitución que reza:

En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

O el artículo 44.1 del Estatuto de Autonomía para Aragón:

En caso de necesidad urgente y extraordinaria, el Gobierno de Aragón puede dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley. No pueden ser objeto de Decreto-ley el desarrollo de los derechos, deberes y libertades de los aragoneses y de las instituciones reguladas en el título II, el régimen electoral, los tributos y el Presupuesto de la Comunidad Autónoma.

Y se puede jugar con las palabras lo que se quiera, pero un confinamiento perimetral no es una modulación.

La imposibilidad, hasta hace unos días, de tener en vigor el instrumento jurídico adecuado, que es el estado de alarma, ha hecho aparecer monstruos normativos como los señalados en la presente entrada. No son los únicos, pero recurrir al Decreto-Ley para aprobar medidas especiales para algunos municipios está entre lo más desviado que se ha visto.

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Dentro de una horas el Consejo de Ministros va a aprobar el estado de alarma. Después de que varios tribunales no ratificasen las medidas propuestas por las autonomías, pese a una amplia comprensión por parte de la Judicatura, y que numerosas voces afirmasen la necesidad de aplicar este instrumento constitucional porque la legalidad ordinaria, aunque se reformen las leyes, no es suficiente.

En Geografía Subjetiva siempre hemos mantenido la necesidad de emplear los instrumentos que la Constitución ponen en mano de las autoridades, con las garantías propias de estos, y hemos criticado la inconveniencia de recurrir a la creatividad jurídica en la que un consejero decreta una medida propia del Derecho de Excepción como es el “toque de queda”. No hemos creído adecuado el puenteo a la ratificación judicial hecho en Aragón al aprobar las medidas por Decreto-Ley.

Es cierto que una serie de increíbles circunstancias hicieron inviables las necesarias prórrogas del estado de alarma que comenzó en marzo. Y es irreprochable que si la prórroga parlamentaria era imposible, se buscasen otras posibilidad. Hemos asistidos atónitos a dirigentes políticos y mediáticos que han tildado de antidemocrático un instrumento constitucional y lleno de garantías, más que las otras medidas adoptadas hasta el día de hoy.

En la insoslayable revisión jurídica que se deberá hacer de las medidas durante la pandemia, además de los importantes pronunciamientos pendientes del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, habrá que proponer un mejor esquema jurídico, más definido y claro que las disposiciones vigentes que nunca habían sido puestas en vigor y a prueba con la exigencia de este 2020.

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Determinados sectores políticos y jurídicos han recordado la existencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 108/1986 para oponerla como un dique a la idea de reformar de la Ley Orgánica del Poder Judicial con la finalidad de romper con el bloqueo de la renovación del Consejo General del Poder Judicial, que la actual redacción posibilita e incentiva.

El Tribunal Constitucional consideró que la elección de los vocales de extracción judicial por parte de las Cortes sería conforme a la Constitución siempre y cuando se tomasen “ciertas cautelas, como es la de exigir una mayoría cualificada de tres quintos en cada Cámara” para conseguir una finalidad, que no era otra que “asegurar que la composición del Consejo refleje el pluralismo existente en el seno de la sociedad y, muy en especial, en el seno del Poder Judicial” (FJ 13º).

Del texto de la sentencia se extrae claramente la existencia de una finalidad legítimamente constitucional (diversidad social y en el seno del Poder Judicial) y la existencia de “ciertas cautelas” y cita, como ejemplo de esas “ciertas cautelas” la exigencia de una mayoría de tres quintos.

La clave en la interpretación del Tribunal Constitucional no son los tres quintos. El Constitucional no tiene poder normativo, no es un poder constituyente, sino un garante de la primacía de la Constitución y su máximo intérprete y, aunque en ocasiones interpretar y normar puedan confundirse, tenemos aquí un ejemplo magnífico de la diferencia.

Indicar la necesidad de “ciertas cautelas” es establecer una criterio interpretativo para examinar la constitucionalidad de la Ley Orgánica 6/1985, que era la que se enjuició en esa sentencia y lógicamente es un criterio con proyección pro futuro como toda jurisprudencia.

La “mayoría cualificada de tres quintos” es citada como ejemplo o caso de esas “ciertas cautelas”, pero en ningún momento se dice que sea la única posible o que otras mayorías cualificadas u otros procedimientos electorales no puedan satisfacer el requisito hermenéutico de “ciertas cautelas”. Si el Tribunal Constitucional hubiera fijado la mayoría de tres quintos para los vocales de extracción judicial habría creado una norma constitucional, que es algo para lo que no tiene poderes.

La mayoría absoluta, que parece que va a ser el criterio establecido en la nueva norma, es también una mayoría cualificada y que se emplea en la Constitución para actos de suma importancia como es la aprobación de Leyes Orgánicas (muchas de las cuales regulan nuestros derechos fundamentales), la autorización para ratificar tratados que transfieren el ejercicio de facultades soberanas (así ingresamos en las Comunidades Europeas) o la censura y cese del Presidente del Gobierno.

Más de la mitad de los miembros del Congreso y del Senado para ratificar una elección no es pedir poco y más cuando para el elegir a una parte de los vocales (ocho de los veinte) sí requieren los tres quintos para ser elegidos. Esta reforma incorpora la experiencia del bloqueo y la búsqueda de remedios a éste que es un elemento nuevo en el juicio de constitucionalidad que el Tribunal habrá sin duda que acometer.

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A muchos nos ha resultado sorprendente que el Tribunal Superior de Justicia no haya ratificado las medidas de la Comunidad de Madrid que aplicaba las aprobadas por el Consejo Interterritorial porque la Comunidad no haya invocado una determinada ley en la exposición de motivos de la orden del consejero y que, al no haber sido invocada, no haya “título legal habilitante” para las referidas medidas.

El Derecho no está sujeto a prueba, salvo la norma consuetudinaria y el Derecho extranjero en casos de Derecho Internacional Privado. Son los tribunales los que conocen el Derecho y han de aplicarlo, lo que sintetiza en las palabras latinas iura novit curia. Si bien los letrados de las partes argumentan jurídicamente sus pretensiones, los jueces y magistrados solamente están vinculados a las pretensiones, no a sus razonamientos jurídicos y menos a las normas aducidas (da mihi factum, dabo tibi ius).

¿Qué consecuencia tiene esto? Que si alguien solicita al juez algo y funda su petición en una norma que no le confiere lo que pide, pero el juez conoce otra que sí, puede el juez perfectamente otorgarle su pretensión (y también en sentido negativo).

La aplicación es evidente. El Tribunal Superior de Justicia de Madrid conoce la norma que la Comunidad de Madrid no aduce como “título legal habilitante” para las medidas que solicita y además ha sido invocada por el Minisiterio Fiscal y así consta en la sentencia.

La pretensión del procedimiento de ratificación es confirmar o no la adeucación de las medidas al ordenamiento jurídico. El juez debe resolver sobre el sistema de fuentes y aquí el TSJ de Madrid no lo hecho, porque ha omitido una norma, por no ser invocada en la orden pero sí por el Ministerio Fiscal, para considerar la ausencia de “título legal habilitante”. El conocimiento judicial podía haber suplido esta carencia.

He repasado las últimas sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (del orden contencioso-administrativo que es el que está entendiendo las ratificaciones) sobre el principio “iura novit curia” y una de las que profundiza en la cuestión (STS 18/12/2019, FJ 6º) dice:

Conforme a los principios de iura novit curia y da mihi factum, dabo tibi ius, el órgano jurisdiccional puede —y debe— fundar el fallo en el derecho adecuado a la solución del caso, pudiendo así emplear argumentaciones jurídicas propias y distintas de las invocadas por las partes, si conducen a aceptar o rechazar las pretensiones deducidas, […]

Hace unos meses, la STS 3/6/2020 FJ3º señala:

Desde el Derecho romano, rige también al caso el principio general procesal condensado en el aforismo ” da mihi factum dabo tibi ius” (dame los hechos, yo te daré el Derecho), muy vinculado al principio iura novit curia.

Tal principio de aportación de parte o de rogación, que continúa vigente -con matizaciones en el proceso contencioso-administrativo, pero justamente para reforzar los poderes y atribuciones del juzgador en orden a la prueba y a las pretensiones-, esencial en el ámbito procesal civil (también en el contencioso-administrativo y el social), indica la facultad de las partes -y la carga- de suministrar al Tribunal, en sus escritos de alegación, los hechos y el material probatorio que estimen preciso para apoyar sus pretensiones y la obligación del juez de resolver el litigio conforme a la norma aplicable al caso.

Y podemos recurrir a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: SSTC 111/1991, 144/1991 , 59/1992 , 88/1992, 90/1993, 258/1993, 112/1994, 222/1994, 165/1996 y 136/1998. De la STC 29/1999, fundamento jurídico 2º, merece la pena reproducir el siguientepárrafo:

“el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial exige confrontar la parte dispositiva de la sentencia y el objeto del proceso, delimitado por referencia a sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum- y en relación a estos últimos elementos viene afirmándose que la adecuación debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos y fundamentos jurídicos que sustentan la pretensión. Doctrina que no impide que el órgano judicial pueda fundamentar su decisión en argumentos jurídicos distintos de los alegados por las partes, pues, como expresa el viejo aforismo iura novit curia, los Jueces y Tribunales no están obligados al motivar sus sentencias a ajustarse estrictamente a las alegaciones de carácter jurídico aducidas por las partes, tal y como también de forma reiterada ha señalado este Tribunal”.

¿Por qué no aplicó el TSJ de Madrid una norma pertinente? ¿Por qué no la aplicó conociéndola y habiendo sido invocada por el Ministerio Fiscal? ¿No sería ya un problema de incongruencia y no en la no aplicación del Iura novit curia?

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La Constitución confiere el ejercicio de la potestad legislativa a las Cortes Generales, con la salvedad de las circunstancias en las que el Gobierno puede dictar un Decreto-Ley o un Decreto-Legislativo. Las Cortes son las que hacen las leyes, que como todos sabemos son las normas superiores del ordenamiento.

El poder judicial es regulado por la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), que como dice su nombre es una ley y, por tanto, debe ser aprobada por las Cortes Generales. El poder legislativo es el responsable de llenar de contenido la LOPJ que, al ser orgánica, escapa a una eventual modificación por parte del poder ejecutivo.

Ningún otro poder del Estado tiene la capacidad para parar una tramitación de una reforma de la LOPJ si así la aprueban las Cortes Generales. El único límite es el de constitucionalidad, que tendrá que ser determinado por el Tribunal Constitucional si se recurre a él.

El actual procedimiento de elección de vocales iguales a los judiciales de los de extracción parlamentaria, pero nada obliga a que sea así. De acuerdo con la doctrina de la STC 108/1986, fundamento jurídico 13º, pueden ser elegidos en sede parlamentaria o dentro de la carrera judicial y considera que la mayoría de tres quintos es una cautela. También es cierto que una mayoría absoluta es también una cautela, cierto que de menos intensidad, y una mayoría cualificada, siendo además la única forma de superar una situación de bloqueo que, constitucional en sus términos, no es querida en la norma suprema. La exigencia de una cautela no quiere decir que ésa sea la únicaq posible.

Nunca se debe olvidar que la norma es exigencia de cada momento y debe ser interpretadada de acuerdo al momento en el que se aplica, y muchos menos se debe considerar que un pronunciamiento sobre un caso determine todos los casos futuros tras treinta y cuatro años. La renovación parcial fue avalada recientemente, eso sí como posibilidad, en la STC 191/2016, 7º fundamento jurídico.

Las asociaciones judiciales, los partidos que vayan a votar en contra y todo ciudadano tiene el derecho a pronunciarse en contra del contenido de esta norma que todavía estar por definir, pero el derecho a definir lo que es la Ley le compete a las Cortes Generales. Dentro de la Constitución. No existe ninguna área del Derecho encomendada a las Cortes que requieran, para ser modificadas, mayorías facilitadoras de bloqueos fáciles y sin costes, salvo que lo exija la norma constitucional. Tampoco consta que las Cortes deban contar con el consentimiento de parte de los destinatarios de la norma.

La pretensión de crear una especie informe de Derecho constitucional consuetudinario está fuera de la arquitectura de la Constitución de 1978. Pero además es Derecho constitucional consuetudinario como tal es conservador y solamente es esgrimido cuando los proyectos de modificación legislativa, de modo que sería por añadidura un Derecho de ocasión.

Materialmente vivimos una situación en la que determinados órganos constitucionales se pueden renovar únicamente cuando la derecha tiene la representación mayoritaria que transfiere a estos, pero quedan bloqueados cuando es la izquierda la que tiene esa representación mayoritaria.

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La sentencia del Tribunal Constitucionaln que resolvió que las tasas judiciales (STC 140/2016) propuestas por el ministro Gallardón eran inconstitucionales, contenía un “obiter dictum” realmente llamativo y que podría ser en el futuro objeto de una explosiva sentencia.

El Tribunal Constitucional mantiene que ejercer o no un derecho al que se tiene derecho no tiene estar esencialmente limitado por una cuestión económica, como es una fuerte tasa judicial. En ese momento el Tribunal añade una reflexión, que no pertenece al caso, en la que se dice que el descuento del 50% de una sanción de tráfico por presentar alegaciones ni recurrir podría ser considerado una violación como la mencionada anteriormente.

Dice la sentencia:

Asimismo, la reducción del importe de la sanción en caso de pago voluntario, prevista tanto en materia tributaria (art. 188 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, general tributaria), como de tráfico (arts. 93 y 94 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, que aprueba el texto refundido de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad), no representa en muchos casos una verdadera opción en el caso de pequeñas cuantías, más bien la única salida en términos económicos que tiene el afectado, incluso aunque esté convencido de la ilicitud del acto sancionador, puesto que reclamar judicialmente le supone sufragar una suma igual o superior a la de la propia multa. Todo esto facilita de facto una inmunidad de jurisdicción a la Administración pública autora de esas resoluciones.

No sé si alguien ha utilizado este “obiter dictum” como idea para algún recurso, pero merecería la pena, porque la situación que describe el Tribunal es lamentable, porque no se incentiva la correcta aplicación del Derecho, sino el pago, algo que no puede hacer la Administración Pública, haciendo que el derecho a alegar o a recurrir se eliminan de hecho.

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Hoy he estado repasando la STC 197/2014 en la que se declara la constitucionalidad de la reforma del Estatuto de Autonomía para Castilla-La Mancha que redujo el número de diputados en las Cortes autonómica al que determinara la Ley Electoral entre un mínimo de 25 y un máximo de 35.

La sentencia es larguísima en cuanto a los antecedentes de hecho y en los fundamentos jurídicos es prolija en responder a las máculas de constitucionalidad menores antes de abordar el principal: si ese número de diputados respetaban la exigencia de proporcionalidad en las elecciones autonómica ex art. 152.1 CE, con las modulaciones que el propio artículo señala.

Los altos tribunales son muy precavidos en cuestiones relativas al sistema electoral, porque un pronunciamiento muy preciso podría limitar al Legislativo de tal manera que el tribunal sería el nuevo legislador positivo. Ésta es una de las causas que hacen casi imposible un pronunciamiento general del Tribunal Supremo de los Estados Unidos sobre el “gerrymandering” y aquí que el Tribunal Constitucional no entrara de verdad en la cuestión de la proporcionalidad. Es un motivo loable, dejar al Legislativo su lugar, pero este empeño puede no ser tan impecable en determinadas circunstancias.

Los recurrentes presentaron una serie de simulaciones y proyecciones que mostraban que el nuevo sistema emanante de la Reforma del Estatuto consagraba un sistema mucho menos proporcional y en consecuencia menos plural. Arguyeron que se aplicaba de hecho una barrera o umbral mucho mayor, porque a la hora de que una candidatura obtuviera un diputado, iba a requerir muchos más votos.

El Tribunal Constitucional, con la ponencia del magistrado Fernando Valdés Dal-Ré, determina sorprendentemente que solamente se puede hablar de violación de la proporcionalidad a través del umbral, cuando el umbral esté establecido normativamente. Es un argumento que contradice la trayectoria del Tribunal que busca más la realidad de la norma sometida a su juicio y su virtualidad que su dicción literal.

Cualquier conocedor de los diversos sistemas electoral vigentes en España es conscientes que los umbrales electorales establecidos normativamente (el número mínimo de votos recibidos para poder ser contado en la adjudicación de escaños) tiene poca eficacia en las Elecciones Generales o Autonómicas y sí cierta importancia en las Locales. Ello no quiere decir que no haya umbrales electoral, pero son fácticos. Una norma aparentemente neutra, aplicada a una realidad no neutra, deviene en no neutra.

El segundo elemento negativamente sorprendente del pronunciamiento del Tribunal Constitucional es el rechazo de las proyecciones y simulaciones planteadas a la hora de justificar la mayor o menor proporcionalidad de un sistema electoral. El Tribunal argumenta que su control es a priori y abstracto y que esas proyecciones y simulaciones quieren llevar el juicio de constitucionalidad al control a partir de un caso hipotético. Parece convincente el argumento si no nos hubiéramos encontrado sentencias dictadas expresamente sobre situaciones hipotéticas que la aplicación de una norma pudiera producir. Salvo una incongruencia gruesa, como que una ley establezca la mayoría de edad a los 45 años, que es evidente y no necesita de nada más que la mera contrastación, en el resto de los juicios de constitucionalidad dimanantes de un recurso, la hipótesis y sus consecuencias son precisas a la hora de razonar la constitucionalidad de una norma.

Pero el tercer elemento es el peor. Mantiene la sentencia que la exigencia de la proporcional es un objetivo irrealizable. Se refugia el Tribunal en que la proporcionalidad perfecta es imposible de conseguir, algo obvio, para considerar la proporcionalidad algo así como un ideal regulativo sin fuerzas normativa, salvo que se establezca un sistema mayoritario, lo cual entraría dentro de la categoría de transgresión grosera que antes se indicaba.

El Constitucional viene a decir que todo lo que no sea establecer un sistema mayoritario y no tenga unos umbrales normativos vergonzosos, es proporcional. Cabría haber esperado de este órgano algo más de finura a la hora de definir qué es proporcional, en primer lugar porque una definición negativa es de malos juristas y, en segundo lugar, porque es fácil que se presenten sistemas electorales muy poco proporcionales.

También hay que señalar que los recurrentes hicieron una interpretación poco precisa del artículo 152.1 CE. Este precepto no ordena la proporcionalidad, con una salvedad, en los resultados de las candidaturas, sino en el reparto de los diputados entre las circunscripciones.

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Ayer me enteré de que se ha abierto, en una plataforma destinada al crowdfunding, una aportación para financiar el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional de Cayetana Álvarez contra la decisión del Congreso de no incluir en el Diario de Sesiones la bonitas palabras que la ex portavoz del PP dedicó al padre de Pablo Iglesias.

Ante esto me surgen varias ideas.

Cayetana Álvarez es del tipo de personas que quieren que los demás paguen sus asuntos. Mencionó el asunto de la financiación de este recurso en su rueda de prensa después de ser cesada como portavoz y ahora seguimos con lo mismo. Entiendo que el Partido Popular pague los gastos de los recursos que decidan llevar adelante, no los que cada diputado considere oportuno. Las decisiones individuales deben ser pagadas individualmente: no tiene sentido decidir una cosa para que la pague otro (asumir las consecuencias de ser libre es parte de la madurez).

¿Por qué Álvarez considera necesario ese recurso y esencial esas insultantes palabras queden para la historia en el Diario de Sesiones? La ex portavoz del PP se encuentraba protegida por la inviolabilidad parlamentaria al proferir esas palabras por la inviolabilidad parlamentaria, que es un garantía de la libertad de los diputados, lo cual da tranquilidad penal a Álvarez, salvo sorpresa mayúscula.

Ella quiere que el Diario de Sesiones diga lo que ella no se atreve a decir fuera de la sede parlamentaria, porque de esto trata todo el asunto: Álvarez no tiene el valor suficiente para repetir esa expresión fuera de su actividad como diputada, porque entonces sí podía tener algún que otro problema con la Justicia. Esta actitud prueba que no está segura de lo que dijo, porque si ello fuera verdadero siempre podría argüir la “exceptio veritatis”. Si tan importante es lo dicho, debería decirlo en todos los lugares y a todas horas.

Desea mantener vivo este insulto, porque es una de las parte más importantes y grandes de su capital político. Fuera de un papel destacado no tiene mayor capital político que un insulto. No digo que yo haga personas que la valoren por insultar y que incluso aporten dinero para que conste en el Diario de Sesiones, pero es muy triste tener que construir un perfil político sobre descalificar al padre de un oponente político.

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Después de publicar el otro día una entrada sobre los bloqueos constitucionales que existen en nuestro sistema político y de mantener que la única forma razonable era reformar la Constitución (una idea quimérica), dejé sin señalar alguna posible solución a los bloqueos.

No lo puse porque estoy cansado de leer propuestas, generalmente de reforma electoral, que se fundan en la reforma constitucional, algo que el devenir político prácticamente le ha prohibido al pueblo español. Siendo cierto esto, creo que en la posible solución que proponga, podemos profundizar en el análisis de nuestra estructura constitucional y política en torno al bloqueo.

1. Bloqueo y parálisis

Nuestra Constitución incentiva el bloqueo. ¿Por qué digo esto? Porque el coste político de bloquear una institución es prácticamente nulo, ya que hay mecanismos constitucionales y legales que lo eliminan.

En principio la consecuencia necesaria de bloquear una institución debería ser paralizarla, pero nuestra Constitución, leyes y la práctica político-administrativa han imposibilitado el bloqueo.

2. Los mecanismos de prórroga

Si no se consigue investir a un Presidente del Gobierno, entonces la ley prevé un gobierno en funciones que puede mantener viva a la Administración y los tribunales han sido generosos a la hora de interpretar las facultades del gobierno en funciones que están definidas por una Ley, no por la Constitución, y que muchos entienden que pudieran ser plenas.

La Administración, que es lo fundamental, sigue funcionando sin alteración y la vida de los ciudadanos no se ve afectada por tener un gobierno en funciones.

Además el gobierno en funciones, que no tiene capacidad de presentar proyectos de Ley, sí tiene el instrumento del Decreto-Ley que es tanto una forma de innovación legislativa como un modo de iniciativa legislativa (ya que el Congreso puede decidir el trámite como proyecto de Ley). Junto a ello está intacta la capacidad de iniciativa de los grupos parlamentarios.

Pero si las garantías antes señaladas para que no haya coste social ni político del bloqueo institucional parecen pocas, la propia Constitución prevé la disolución automática de las Cortes en caso de no haber investido un Presidente tras dos meses después de la primera votación y la convocatoria de elecciones. De hecho bloquear puede ser lo mejor que se haga cuando se tienen buenas perspectivas electorales en caso de disolución automática.

Nuestra Constitución establece la prórroga automática de los Presupuestos Generales del Estado para que, si los nuevos no están aprobados cuando termine la vigencia de los últimos, permanezcan en vigor y todas las administraciones y todos los servicios cuenten con los cauces oportunos de financiación. Teniendo en cuenta que siempre caben modificaciones parciales de los Presupuestos prorrogados, incluso a través de Decreto-Ley, los efectos nocivos de la no aprobación de los Presupuestos Generales del Estado en su momento se amortiguan. Si hubiera un cierre, los incentivos para no aprobar los Presupuestos disminuirían.

Constitucionalmente los magistrados del Tribunal Constitucional tienen un mandato de nueve años. En 2007 se modificó el artículo 16 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional añadiendo un apartado tercero que establecía la prórroga automática del mandato de los magistrados si no se había producido la renovación en tiempo y forma. Esto evita la parálisis del Tribunal o que tenga que operar con un número muy reducido de magistrados, pero no desincentiva el bloqueo.

El mandato de cinco años de los vocales del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) no concluye el día que llega a esos cinco años, pues si la cámara que lo ha elegido o las dos cámaras no ha realizado la elección cuando llegue esa fecha, el mandado queda prorrogado. A falta de previsión constitucional en 2013 se estableció así en el artículo 570 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. El CGPJ sigue ejerciendo sus funciones sin ningún límite a pesar de tener un mandato prorrogado, como sucede en el Tribunal Constitucional. Bloquear la renovación del CGPJ no tiene ningún coste en término de parálisis.

3. La ambivalencia de la prórroga

Nuestra Constitución establece la prórroga presupuestaria y una amplia continuidad del gobierno para evitar el cierre de la Administración, esto es, para que una crisis política no desemboque en un cierre de la Administración y que servicios fundamentales como la Sanidad, la Educación o la Seguridad Ciudadana dejen de prestarse porque no hay dinero presupuestado con el que pagar a sanitarios, docentes, policías o guardias civiles, ni para mantener la infraestructura activa.

Entiendo que los constituyentes establecieron estas dos prórrogas precisamente para que un bloqueo político no tuviese duros efectos sobre la ciudadanía y que la presión para que no haya cierre, ejercida por un grupo sin mucha conciencia, le dé ventaja negociadora a unos sobre otros. El legislador orgánico ha seguido este principio, en una interpretación teleológica de la Constitución, al establecer las otras dos prórrogas indicadas.

Esta elección de los constituyentes, absolutamente defendible, tiene su coste que es la institucionalización de la prórroga al crear minorías de bloqueo no difíciles de alcanzar (sólo es necesario un actor) y que el bloqueante no suele tener ningún “castigo”.

4. ¿Hay alternativas?

Naturalmente hay alternativas. Existen caminos intermedios entre la prórroga sin fin y el cierre. Se pueden enunciar varios intermedios, aunque yo solamente voy a mencionar algunos sobre los que he pensado, aunque desgraciadamente requerirían reforma constitucional.

En la cuestión de la investidura cabe adoptar el sistema vasco-asturiano que es más difícil de bloquear y genera fuertes incentivos para el acuerdo. Este sistema admite una pluralidad de candidatos a la investidura y los diputados pueden votar a unos de los candidatos o en blanco, saliendo elegido el que en la primera ronda obtenga la mayoría absoluta y en la segunda ronda el más votado. Intentar bloquear la investidura no tiene sentido, porque se facilitaría la investidura del oponente.

Respecto a los Presupuestos Generales del Estado cabe recoger la solución a los bloqueos presupuestarios que se da en el ámbito municipal (art. 197 bis. 5 LOREG) que permite a los alcaldes unir los presupuestos a una moción de confianza, de forma que en el caso del rechazo de los presupuestos se habrá de presentar y prosperar una moción de censura al alcalde en el plazo de un mes. En el caso de no presentarse o no prosperar, los presupuestos se entenderán aprobados y el alcalde dotado de confianza por la corporación. La inspiración tomada del tercer párrafo del artículo 49 de la Constitución de la V República Francesa es evidente. Una solución de este tipo podría plantearse a nivel nacional.

Las mayorías exigidas para la renovación del Tribunal Constitucional son extremas y más para un organismo que se renueve una tercera parte cada tres años, de modo que un vuelco en su composición no es posible, salvo que se acumulen renovaciones pendientes. Exigir mayoría absoluta podría ser una buena idea, porque amplias los posibles acuerdos y desincentivas los bloqueos, al poderse el bloqueante quedar fuera del acuerdo. En el caso de una renovación por tres quintos el mandato podría ser superior a si se hace por otra mayoría, incentivando así los grandes acuerdos.

Algo similar podría hacerse en el CGPJ, aunque no estaría de más que la renovación no fuera total.

5. En definitiva no hay que elegir entre un sistema político basados en las prórrogas automáticas y la falta de incentivos a pactar o la amenaza del cierre de las instituciones o el fin de las disponibilidades presupuestarias. Los acuerdos pueden ser incentivados de múltiples formas como un mandato más prolongado y desincentivados por la posibilidad de una mayoría menor. Un sistema político maduro no debe permitirse convertir en normal lo que son mecanismos de seguridad, por si falla los procedimientos ordinarios.

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Cuando España ingresó en las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986 le correspondía designar dos comisarios. El entonces presidente, Felipe González, designó a Manuel Marín (PSOE) y a Abel Matutes, a propuesta de Alianza Popular. Hasta que las sucesivas ampliación no redujeron el número de comisarios a uno por Estado-miembros, los dos grandes partidos se repartieron los dos puestos.

El esquema con el que se perfiló la Constitución de 1978 preveía que iba a haber dos grandes partidos, que se apoyarían en fuerzas regionalistas o nacionalistas para alcanzar la mayoría en el Congreso, cuando por sí mismos no lograran una mayoría absoluta. El otro partido haría de oposición hasta llegar al gobierno. Lo que se llamó bipartidismo imperfecto.

Pero el bipartidismo imperfecto era para la gestión cotidiana y las leyes ordinarias y orgánicas. Cuando había de tocarse uno de los puntos fundamentales del diseño institucional, nuestra Constitución comienza a exigir unas mayorías parecidas o iguales a las necesarias para la reforma constitucional. La designación de los vocales de extracción parlamentaria del CGPJ o los magistrados del Tribunal Constitucional requieren el acuerdo entre las que se preveían ser las dos grandes fuerzas y que juntas siempre llegarían a reunir cualquier mayoría cualificada. Existía esa conciencia, con alguna cosa para los nacionalistas, de que había temas donde se repartían las posiciones con una pequeña prima para el que estuviera en el gobierno.

A mitad de los noventa, con una renovación del Tribunal Constitucional, el sistema implícito se rompió totalmente t, desde entonces, cada renovación de órganos constitucionales se vive un largo periodo de bloqueo. Es cierto que existe un mandato, pero también lo es que no tiene sanción su incumplimiento y que las previsiones constitucionales prevén el ejercicio del bloqueo.

El cambio de sistema de partidos, al menos en la actualidad, hace mucho más difícil el acuerdo y más cuando los dos grandes no llegan por sí mismos a las mayorías. Hay cientos de incentivos para no negociar, para no transigir, y todos los partidos tienen retaguardias que proteger, que antes no existían.

¿Qué soluciones se pueden encontrar? Dentro del actual esquema constitucional no hay ninguna, pues el sistema incorpora numerosos vetos en determinadas partes del sistema político. O se vuelve al acuerdo, algo difícil, o bien se plantea una reforma constitucional que desincentive los bloqueos, a cambio de una pérdida de poder.

En vez de exigir grandes mayorías se pueden pedir menores mayorías, pero con mandatos más cortos. Prohibir el voto en contra de una investidura, admitiendo la pluralidad de candidatos y que sea elegido el que más apoyos tenga. En definitiva la idea es que el que pueda romper el bloqueo del otro, tiene que perder algo por el camino.

Pero desgraciadamente en España hay una gran cantidad de cuestiones, algunas de menor calado, que están presas de un bloqueo mayor, el de la reforma constitucional, que hace que nuestra Constitución poco a poco responda menos a las necesidades presentes y aporta más soluciones que los problemas que crea.

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